自然資源、生態(tài)環(huán)境和林草三家如何劃分監(jiān)管職責和執(zhí)法邊界

2020年2月28日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法事項指導目錄》（2020年版），將自然保護地（包括國家公園、自然保護區(qū)、自然公園。自然公園又包括森林公園、濕地公園、風景名勝區(qū)、沙漠公園、海洋公園、地質(zhì)公園）內(nèi)非法開礦、采石、挖沙、建設等違法行為統(tǒng)一納入生態(tài)環(huán)境部門綜合執(zhí)法清單。

2020年4月10日，國家林業(yè)和草原局辦公室印發(fā)《關于做好林草行政執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法銜接的通知》（點開鏈接），將此前由林草部門（含自然保護地管理機構(gòu)）依據(jù)《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》《國家級自然保護區(qū)修筑設施審批管理暫行辦法》《森林公園管理辦法》《陸生野生動物保護實施條例》行使的部分執(zhí)法權統(tǒng)一移交生態(tài)環(huán)境保護部門。

2021年12月，新頒布的《濕地保護法》，明確林草部門是濕地保護執(zhí)法主體。

2022年8月16日 ，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林草局印發(fā)《關于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕142號），進一步明確了涉及生態(tài)保護的部門監(jiān)管職責和執(zhí)法邊界，具體規(guī)定是：

各級自然資源主管部門會同相關部門，強化對生態(tài)保護紅線實施情況的監(jiān)督檢查。各級自然資源主管部門要嚴格國土空間用途管制實施監(jiān)督；各級生態(tài)環(huán)境主管部門要做好生態(tài)環(huán)境監(jiān)督工作；各級林業(yè)和草原主管部門重點抓好自然保護地的監(jiān)督管理。

各級自然資源主管部門對生態(tài)保護紅線批準后發(fā)生的違法違規(guī)用地用海用島行為，按照《土地管理法》《海域使用管理法》《海島保護法》《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)規(guī)定從重處罰。處理情況在用地用海用島報批報件材料中專門說明。

破壞生態(tài)環(huán)境、破壞森林草原濕地或違反自然保護區(qū)風景名勝區(qū)管理規(guī)定，由生態(tài)環(huán)境、林草主管部門按職責依照《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《森林法》《草原法》《濕地保護法》《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》《森林法實施條例》等法律法規(guī)從重處罰。

對自然保護地內(nèi)進行非法開礦、修路、筑壩、建設造成生態(tài)破壞的違法行為移交生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法部門。

造成生態(tài)環(huán)境損害的，由所在地省級、市級政府及其指定的部門機構(gòu)依法開展生態(tài)環(huán)境損害賠償工作。

簡單解讀一下。此前，涉及自然保護地的執(zhí)法，統(tǒng)一由生態(tài)環(huán)境部門行使后，對自然資源部門是否還履行查處職責，存在不同理解。

一種觀點認為，只要涉及自然保護地范圍內(nèi)的執(zhí)法，都應由生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一行使，自然資源部門不再行使，以避免出現(xiàn)多主體重復執(zhí)法。

另一種觀點認為，《自然保護區(qū)條例》第三十五條規(guī)定：違反本條例規(guī)定，在自然保護區(qū)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動的單位和個人，除可以依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定給予處罰的以外，由縣級以上人民政府有關自然保護區(qū)行政主管部門或者其授權的自然保護區(qū)管理機構(gòu)沒收違法所得，責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施；對自然保護區(qū)造成破壞的，可以處以300元以上1萬元以下的罰款。

關鍵是這條：除可以依照有關法律、行政法規(guī)規(guī)定給予處罰的以外。也就是說，對自然保護地范圍內(nèi)違反《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)行為，自然資源部門應該查處。

生態(tài)保護紅線，是在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的陸域、水域、海域等區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線。自然保護地只是生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的一種類型。

生態(tài)保護紅線劃定以后，對涉及生態(tài)保護的監(jiān)管和執(zhí)法，由自然資源、生態(tài)環(huán)境、林草三個部門依據(jù)相關法律法規(guī)，分別行使。

自然資源部門：對生態(tài)保護紅線實施情況，會同相關部門進行監(jiān)督檢查；負責國土空間用途管制實施情況的監(jiān)督。對違反《土地管理法》《海域使用管理法》《海島保護法》《土地管理法實施條例》等行為履行查處職責。（未提及《礦產(chǎn)資源法》）

生態(tài)環(huán)境部門：負責生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督工作。對違反《環(huán)境保護法》《環(huán)境影響評價法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》等行為履行查處職責。涉及在自然保護地內(nèi)非法開礦、修路、筑壩、建設造成生態(tài)破壞的違法行為，由生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法部門統(tǒng)一負責查處。（與此前生態(tài)環(huán)境與林草執(zhí)法職責分工保持一致）

林草部門：負責自然保護地的監(jiān)督管理。對違反《森林法》《草原法》《濕地保護法》《森林法實施條例》等行為履行查處職責。

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